Identificação
Acórdão 7696/2010 - Primeira Câmara
Número Interno do Documento
AC-7696-39/10-1
Grupo/Classe/Colegiado
GRUPO I / CLASSE II / Primeira Câmara
Processo
029.407/2008-7
Natureza
Tomada de Contas Especial
Entidade
Órgão(s)/Entidade(s): Município de São Vicente Férrer-PE
Interessados
Responsáveis: Pedro Augusto Pereira Guedes - prefeito (CPF 317.521.304-34), Geraldo Gomes dos Passos Júnior (CPF 322.190.834-20) e Ycal Participações Ltda. (CNPJ 35.343.425/0001-88)
Sumário
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE RECURSOS DA FUNASA. NÃO CUMPRIMENTO DO OBJETO. ACOLHIMENTO DAS ALEGAÇÕES DE DOIS RESPONSÁVEIS E REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE OUTRO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. AUTORIZAÇÃO PARA COBRANÇA JUDICIAL. CIÊNCIA
Assunto
Tomada de Contas Especial
Ministro Relator
VALMIR CAMPELO
Representante do Ministério Público
Paulo Soares Bugarin
Unidade Técnica
Secretaria de Controle Externo - GO (SECEX-GO)
Advogado Constituído nos Autos
Angelo Dimitre Bezerra Almeida da Silva (OAB/PE 16.554), Ewerton Bezerra Almeida da Silva (OAB/PE 21.515), Luiz Cavalcante de Petribú Neto (OAB/PE 22.943), Paulo Fernando de Souza Simões (OAB/PE 23.337)
Dados Materiais
com 3 volumes e 2 anexos com 1 volume).
Apenso: 010.736/2002-1
Relatório do Ministro Relator
Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa/MS, contra o Senhor Flávio Travassos Régis de Albuquerque - ex-prefeito municipal de São Vicente Férrer-PE, gestão 2001/2008, em decorrência do não cumprimento do objeto do Convênio 2.391/99, cujo objeto era a implantação do sistema de esgotamento sanitário do distrito de Sirigi. Cumpre ressaltar que o convênio foi assinado pelo prefeito Pedro Augusto Pereira Guedes (gestão1997/2000), em 30/12/1999, que voltou à prefeitura em 2009 e é o atual prefeito municipal de São Vicente Férrer.
2. O valor total do convênio foi de R$ 415.000,00, sendo R$ 373.500,00 de responsabilidade da concedente e R$ 41.500,00 referente à contrapartida, conforme Plano de Trabalho de fls. 8/13 - VP.
3. O Controle Interno, com anuência da autoridade ministerial, concluiu pela irregularidade das contas do Sr. Flávio Travassos Régis de Albuquerque (fls. 565/570 - vol. 2).
4. Presentes os autos neste Tribunal, foi procedida a citação do responsável (Sr. Flávio Travassos) pelo valor total repassado pela Funasa, R$ 373.500,00 (fls. 581/583 - vol. 2), o qual apresentou alegações de defesa e documentos às fls. 1/60 - anexo 2.
5. Saliento que a Secex-GO atuou nestes autos em razão da transferência de processos da Secex/PE, consoante Portaria Segecex nº 11, de 27/4/2009.
6. Permito-me reproduzir, com ajustes de forma que julgo adequados, parte da instrução do auditor da Secex-GO (fls. 608/618 - vol. 3), que contou com anuência das instâncias superiores, in verbis:
"(...)
Conforme mostrado no Relatório de Visita Técnica de 24/4/2007 (fls. 516/517), o objetivo do convênio ainda não havia sido atingido, pois o sistema de esgotamento sanitário encontrava-se sem funcionamento.
Regularmente citado (fls. 581/583), o Sr. Flávio Travassos Régis de Albuquerque apresentou sua defesa, consubstanciada na documentação de fls. 01/61 (anexo 2), alegando, entre outras coisas, que os recursos do convênio foram em sua totalidade geridos pelo prefeito antecessor. Após a análise das alegações de defesa, foi considerada a responsabilidade do Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes, prefeito gestor dos recursos; da empresa Ycal Participações Ltda. (CNPJ 35.343.425/0001-88), pelo fato de haver recebido a importância de R$ 373.261,71, sem a consequente realização da totalidade dos serviços e do engenheiro civil, Sr. Geraldo Gomes dos Passos Júnior, por haver atestado as medições de serviços que não teriam sido executados.
Dessa forma, foi proposta a citação do Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes, em solidariedade com a empresa Ycal Participações Ltda., na pessoa de seu Diretor José Lacy de Freitas Júnior e com o engenheiro civil, Sr. Geraldo Gomes dos Passos Júnior, tendo em vista as seguintes irregularidades: antecipação de pagamentos sem a devida contrapartida do serviço realizado; elaboração de boletins de medição apresentando conteúdo inverídico, a fim de respaldar pagamentos efetuados; execução de serviços em desacordo com os padrões técnicos acordados no plano de trabalho e não conclusão do objeto.
Empreendidas as novas citações (fls. 599/607), os Senhores Pedro Augusto Pereira Guedes e Geraldo Gomes dos Passos Júnior apresentaram suas defesas, as quais estão abaixo transcritas.
A empresa Ycal Participações Ltda., apesar de haver recebido o ofício citatório, no endereço constante do Sistema CNPJ, não apresentou alegações de defesa, nem recolheu o débito a ela imputado. Assim, transcorrido o prazo regimental fixado, deve ser considerada revel, dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei nº 8.443/92.
Alegações de Defesa do Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes
O Sr. Pedro Augusto apresentou sua defesa (fls. 281/298), alegando, em resumo, que:
o contrato com a empresa vencedora do processo licitatório, a YCAL Representações Ltda., no valor de R$ 425.388,06, foi assinado em 31/03/2000, sendo a ordem para início dos serviços oferecida em 22/05/2000, com prazo para conclusão de 120 dias;
em 26/06/2000, foram pagos à construtora, referente à primeira medição, o valor de R$ 83.362,09. Em 28/08/2000, de acordo com a segunda medição, foram pagos R$ 183.567,35. Finalmente, em 01/09/2000, foram pagos R$ 101.335,27, relativos à terceira medição;
vários fatores contribuíram para que a obra não fosse realizada a contento e dentro do prazo estabelecido, mas o principal foi, sem dúvida, a não conclusão da obra na gestão do sucessor do ora defendente. Segundo Parecer Técnico nº 002/2002 da Funasa, constante às fls. 187/188, em 05/04/2002, o percentual de realização atingira 91,10%;
observe-se que, até aquela data, faltando apenas 8,90% para a obra ser concluída, a contrapartida, de responsabilidade do Município, no valor de R$ 41.500,00, ainda não havia sido aplicada na obra. Se a contrapartida efetivamente tivesse sido aplicada na obra, por certo seriam suficientes para o seu término, como ficou demonstrado, inclusive, pelos engenheiros da Funasa, em relatório que falaremos mais adiante;
o término da obra seria e é de fundamental importância para aquela comunidade que, inclusive, sofreu um fortíssimo surto de cólera, entre os anos de 1999 e 2000, levando o prefeito à época - ora defendente, a decretar estado de calamidade pública, conforme cópia em anexo;
ressalte-se que o convênio, cuja vigência inicial, que expiraria em 20/11/2000, foi prorrogada até 23/06/2001, em virtude do atraso na transferência dos recursos. Posteriormente, foi prorrogada até 23/12/2001, por solicitação do então prefeito, Sr. Flávio Travassos, ancorada na necessidade da empresa contratada cumprir com sua obrigação contratual. Assim, a responsabilidade do prefeito que sucedeu o ora defendente é ratificada, uma vez que o convênio teve prazo de vigência em sua gestão por, aproximadamente, 12 meses. Gestão esta que transcorreu de 2001 a 2008, dando ao mesmo condições para a continuidade da obra;
ocorre que a empresa YCAL Participações Ltda. foi impedida de dar continuidade às obras, pelo menos no que tange à tentativa de concluir o vertedouro e de instalar o funil, que já havia sido adquirido. Também foi impedida de colocar o restante das britas, conforme informou o representante da empresa. Ficou, assim, demonstrada a intenção do gestor em não contribuir para que o serviço fosse concluído;
em sua defesa apresentada à Funasa em 25/11/2004 (fls. 329/332), o ora defendente apresentou as razões, pelas quais não pôde, por motivos alheios à sua vontade, concluir a obra, quais sejam, o surto de cólera, justamente no distrito de Sirigi e as chuvas torrenciais caídas sobre o Município, notadamente no distrito de Sirigi (fls. Decreto de calamidade). Tais alegações foram aceitas pela Funasa, responsabilizando, com muita justiça, o gestor Flávio Travassos pela não conclusão do objeto;
aliado a todos esses problemas, o IBAMA, em 21/12/2000, lavrou o Auto de Infração nº 243667-D, em virtude da responsabilidade do Município, em estar realizando uma obra potencialmente poluidora, sem autorização do órgão competente, no caso a CPRH. Atente-se para o fato de que a autuação ocorreu dez dias antes do final do mandato do ora defendente, o qual, no dia 28/12/2000, determinou a paralisação dos serviços;
ora, tendo o convênio sido prorrogado até 23/06/2001 e, diante do embargo, o mínimo que se poderia esperar do gestor sucessor, em respeito ao Princípio da Continuidade Administrativa, é que o mesmo envidasse esforços junto ao CPRH a ao próprio IBAMA, no sentido de conseguir a devida licença para a continuidade das obras;
ao invés de tentar resolver o problema, o primeiro ato do Sr. Flávio Régis, foi encaminhar ofício do TCE/PE, solicitando auditoria especial, conforme constam das fls. 39 a 42. Encaminhou, ainda, expediente ao TCU solicitando também a realização de auditoria, sem tomar nenhuma medida buscando a solução do problema. Além disso, encaminhou denúncia ao Ministério Público;
assim, encerrou-se o prazo de vigência do convênio sem nada ser feito. A prestação de contas não foi encaminhada no prazo legal, mas somente em 02/07/2002;
em 13/09/2002, foi encaminhado ao Município, ofício da Divisão de Convênios do Ministério da Saúde, dando conhecimento ao prefeito do Parecer nº 377/02, bem como solicitando a adoção de providências no sentido de efetuar o depósito dos valores consignados no referido Parecer, sob pena de instauração de tomada de contas especial. Na ocasião, concluiu-se pela devolução do saldo do convênio, da contrapartida não utilizada, bem como da impugnação de 8,90% dos serviços executados;
em 08/10/2002, o Sr. Flávio Régis, na qualidade de prefeito, solicitou prorrogação do prazo para apresentação de defesa, por mais 15 dias. Tal prazo foi concedido, mas o então prefeito, em 21/10/2002, respondeu ao Parecer 377/02, de forma totalmente evasiva - não contestou, não efetuou o depósito, nem justificou os itens do parecer;
em 11/11/2003, o Sr. Flávio Régis solicitou à Funasa uma visita técnica, onde seriam identificadas as ações necessárias para a conclusão da obra, bem como prazo de 180 dias para a conclusão da mesma. Entretanto, tal solicitação foi negada pela Funasa, sob alegação de impedimento legal, conforme se vê às fls. XXX;
em 20/05/2004, foi prolatado o Acórdão nº 808/2004, da 2ª Câmara do TCU, determinando à Funasa a instauração da competente tomada de contas especial;
em 30/07/2004, foi iniciada a instauração da tomada de contas especial, sendo o ora defendente notificado a apresentar defesa. A defesa foi apresentada e está acostada às fls. 329/336 do volume principal deste processo, com parecer favorável do concedente;
o Sr. Flávio Régis também foi notificado, alegando em sua defesa que a simples devolução do recurso não resolveria o problema do esgotamento sanitário, solicitando, mais uma vez, o prazo de 180 dias para a conclusão da obra;
frise-se que o Sr. Flávio Régis, em sua defesa, afirmou que "caso o seu pleito de prorrogação houvesse sido atendido, a obra já estaria em funcionamento, atingindo seu objetivo social.". Essa afirmação comprova que as possíveis irregularidades apontadas eram e ainda são passíveis de serem sanadas;
em 17/11/2004, foi informado ao Sr. Flávio Régis o não acatamento de sua defesa, em virtude da mesma não haver elidido as irregularidades apontadas, pelas seguintes razões: "A partir de janeiro de 2001 o Município, sob nova gestão, efetuou diversas denúncias, relativas a supostas irregularidades no convênio, ignorando suas próprias responsabilidades quanto à continuidade da execução do objeto pactuado, deixando de aplicar os recursos a título de contrapartida. A alegação de que a responsabilidade é do gestor anterior é improcedente, posto que o término da vigência com Convênio ocorreu na gestão atual. Assim, houve tempo suficiente para concluir as obras antes mesmo da prestação de contas, que se deu em 2 de julho de 2002, seis meses e nove dias após o prazo de vigência." (grifo do original);
em 07/12/2004, o ora defendente foi informado do acatamento parcial de sua defesa, restando apenas a responsabilidade pela não aplicação dos recursos no mercado financeiro, no valor de R$ 141,80, devidamente pagos, conforme cópia às fls. XXXX;
em 18/01/2006, foi realizada nova visita técnica pela Funasa, constatando-se que os serviços permaneciam do mesmo jeito, ou seja, o gestor nada havia feito para regularizar a situação (fls. 416/418);
os engenheiros que haviam realizada a visita técnica, em correspondência enviada à SECAV (fls. 426/427), afirmaram que "De acordo com as identificações "in loco" relatadas nas folhas nº 411 a 418, o valor da contrapartida é suficiente para a regularização das pendências dos serviços executados e funcionamento do sistema.";
em 16/10/2006, a Funasa encaminhou ofício ao prefeito, concedendo prazo máximo e improrrogável de até 180 dias, para que o Município concluísse os serviços e as obras de engenharia, a fim de atingir o objeto conveniado. O expediente ressaltava que o Município deveria apresentar, no prazo de 15 dias, comprovação de orçamento disponível, licença ambiental de instalação (LI) emitida pela CPRH e liberação do embargo da obra por parte do IBAMA (fls. XXX). E responsável recebeu o ofício conforme AR de fls. 491;
em 01/11/2006, o Município encaminhou à Funasa, o ofício constante às fls. 492/493 do processo, em que informa que todas as obras que não dependiam da Licença Ambiental de Instalação, emitida pela CPRH, bem como da liberação do embargo do IBAMA, já haviam sido iniciadas, com previsão de conclusão dentro do prazo. Informou, ainda, que já havia solicitado a Licença Ambiental Permanente ao IBAMA (fls. XXX). Em 11/04/2007, o Sr. Flávio Régis encaminhou outro ofício à Funasa (fls. 498), no qual afirma que a execução do plano de trabalho do convênio ficou suspensa em 2006 devido ao embargo do IBAMA, mas que este fora suspenso, faltando apenas a visita de um técnico ambiental, a qual foi assegurada em 10/04/2007 (fls. XXX). Na ocasião, solicitou mais uma vez a prorrogação do prazo para a conclusão da obra por mais 120 dias;
em 08/05/2007, a Funasa informou ao Senhor Prefeito o indeferimento do pedido de nova dilação do prazo, estabelecendo 15 dias para o recolhimento do valor de R$ 1.080.102,05 (fls. XXX);
com relação à alínea "a" dos atos impugnados constantes do ofício de citação de fls. 599/600, argumenta o Defendente que os valores pagos correspondem aos serviços efetivamente realizados.
quanto à alínea "b" do ofício citatório, aduz que as mudanças efetuadas no projeto, em decorrência da topografia do local, foram feitas para viabilizar a obra, vez que o corte a ser efetuado originalmente seria em grande parte em rocha maciça, aumentando substancialmente os custos da obra. O traçado (encaminhamento das tubulações) utilizado no projeto teve de ser mudado, devido à topografia do distrito de Sirigi, quando se observa que se trata de uma bacia cercada por morros, com saída única, onde corre o Rio Sirigi, forçando a qualquer que seja o projeto de saneamento a seguir aquela diretriz. O que aconteceu, também, com relação ao perfil (alturas, cotas), obrigando a passagem dos tubos pela área do IBAMA. O sistema foi projetado todo por gravidade, sem estação elevatória. Na verdade, qualquer técnico comprovará que não existe alternativa a não ser a que foi utilizada. Não há como não reconhecer que houve falha, ao não solicitar à Funasa alteração do plano de trabalho original. Da mesma forma, houve falha de projeto, ao não levar em consideração a topografia do local, bem como o fato de a grande maioria do solo de Sirigi ser constituído de rochas vulcânicas;
no tocante a não conclusão do objeto (alínea "c"), alinha vários motivos:
problemas com a confecção do projeto, cujo plano de trabalho não previu a inviabilidade da passagem dos tubos por aclives altos, em solo rochoso, forçando a mudança do traçado original, visando superar essa dificuldade, sem onerar muito o projeto;
o surto de cólera no distrito onde seria construída a obra, bem como as chuvas torrenciais caídas no Município no ano de 2000, impossibilitando a disponibilização da contrapartida pactuada;
a ausência de licença de instalação da CPRH, bem como o embargo da obra pelo IBAMA, já nos últimos dias de administração do ora defendente;
a inércia, aliada à falta de vontade de concluir a obra, demonstrada pelo prefeito sucessor, Sr. Flávio Régis;
todos esses fatos concorreram para que a Funasa só aprovasse 91,10% da obra, mas, estando o ora defendente mais uma vez a frente da administração do município, tem como meta prioritária o término da mesma, para o que já iniciou os serviços de manutenção e limpeza, substituição de canos, reposição daqueles levados pelas enchentes. Também já iniciou gestões junto ao IBAMA e CPRH, no sentido de que a obra seja concluída, possibilitando melhoria de qualidade de vida à comunidade residente no distrito de Sirigi.
Análise
A ordem para o início dos serviços foi emitida pela prefeitura em 22/05/2000, com prazo para conclusão de 120 dias. Venceria, portanto, em 22/11/2000. Os recursos foram transferidos em junho e agosto de 2000. A prefeitura efetuou o pagamento da primeira medição em 26/06/2000, utilizando o valor da primeira parcela transferida - R$ 93.375,00 - para quitar a nota fiscal de R$ 88.362,09. A segunda medição, no valor de R$ 183.567,35, quitada em 28/08/2000, e a terceira, no valor de R$ 101.335,27, paga em 01/09/2000, ambas com a utilização dos recursos da segunda ordem bancária, emitida em 22/08/2000, no valor de R$ 280.125,00.
Vê-se, assim, que a empreiteira apresentava suas medições para a quitação pela prefeitura, tão logo os recursos eram transferidos pela Funasa. As três medições foram efetuadas e pagas em um período razoável de tempo - a metade do previsto em contrato. Após a terceira medição, cuja nota fiscal foi emitida e quitada em 01/09/2000, não houve mais execução de serviços, mesmo faltando quase três meses para completar os 120 dias de prazo estipulado no contrato. Ou seja, dos recursos transferidos, no valor de R$ 373.500,00, já haviam sido utilizados R$ 373.261,71. O contrato foi firmado no valor de R$ 425.388,06, restariam, portanto, para concluir o pagamento total da obra, R$ 51.888,06. Para os serviços correspondentes a esse valor restavam perto de 90 dias para a sua execução. Além desse prazo, o então prefeito ainda dispunha de mais 39 dias de seu mandato.
De tal modo, a Construtora Ycal e o prefeito de São Vicente Férrer, Sr. Pedro Augusto, dispunham ainda, após a terceira medição/pagamento, de um prazo superior aos 120 dias que estavam inicialmente previstos para a execução de toda a obra. Nesse prazo de 129 dias deveriam ser concluídos apenas, segundo alega o Sr. Pedro Augusto, 8,90% dos serviços contratados. Mesmo se considerarmos que a obra foi embargada pelo IBAMA em 23/12/2001, o então gestor, antes do embargo, deixou transcorrer prazo superior ao previsto para a execução de todo o sistema de esgotamento sanitário.
Quando o Sr. Pedro Augusto alega que, faltando apenas 8,90% dos serviços para o arremate da obra, a aplicação da contrapartida da prefeitura seria suficiente para tal, repassando a responsabilidade para o prefeito sucessor, ele deixa de esclarecer os motivos pelos quais não concluiu a obra, aplicando a contrapartida municipal. Cremos que o surto de cólera e as chuvas podem sim prejudicar o andamento das obras, mas não inviabilizam, por mais de 90 dias, a execução de apenas 8,90%. Não há, portanto, que se acatar tal justificativa.
Ao alegar que o prefeito sucessor impediu a empresa contratada de dar continuidade às obras, deveria o Sr. Pedro Augusto apresentar as provas, ônus que não pode ser transferido a nenhuma outra pessoa.
No tocante ao embargo do IBAMA, aduz o defendente que a autuação ocorreu dez dias antes do final de seu mandato, podendo ele apenas determinar a paralisação da obra. Ocorre que o antes do início de obra potencialmente poluidora, deve-se providenciar a licença ambiental ao órgão competente. A própria Instrução Normativa STN nº 01/97, que disciplina a celebração de convênios, prevê, em seu art. 2º, a obrigatoriedade dos estudos ambientais prévios:
"DOS REQUISITOS PARA CELEBRAÇÃO
Art. 2º O convênio será proposto pelo interessado ao titular do Ministério, órgão ou entidade responsável pelo programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho (Anexo I), que conterá, no mínimo, as seguintes informações:
(...)
III-A - licença ambiental prévia, quando o convênio envolver obras, instalações ou serviços que exijam estudos ambientais, como previsto na Resolução no 001, de 23 de janeiro de 1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), publicada no Diário Oficial da União de 17de fevereiro daquele ano;
(...)
§ 1º Integrará o Plano de Trabalho a especificação completa do bem a ser produzido ou adquirido e, no caso de obras, instalações ou serviços, o projeto básico, entendido como tal o conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalação ou serviço objeto do convênio, ou nele envolvida, sua viabilidade técnica, custos, fases ou etapas, e prazos de execução, devendo, ainda, conter os elementos discriminados no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, inclusive os referentes à implementação das medidas sugeridas nos estudos ambientais eventualmente exigidos, conforme disposto no art. 12 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.".
A Lei nº 8.666/93, por seu turno, traz a definição de projeto básico:
Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
(...)
Determina, ainda, a Lei de Licitações, a sequência obrigatória a ser seguida para a licitação de obras e serviços:
Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
§ 1o A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração.
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;
(...)
§ 6o A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
Assim sendo, é indispensável antes da realização de procedimento licitatório para a contratação de obras e outros serviços, a elaboração de projeto básico nos moldes no inciso IX do art. 6º. De tal modo, o início da construção deve ser precedido da elaboração do projeto básico, no qual deve ser considerado o impacto ambiental da execução da obra. A Lei foi explícita nesse sentido:
Art. 12. Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos:
(...)
VII - impacto ambiental.
Isso posto, temos que, no caso presente, como a obra em questão é potencialmente poluidora, segundo as próprias palavras do responsável, dever-se-ia providenciar as licenças pertinentes no competente órgão de proteção ambiental, antes mesmo da licitação. Então, como tal procedimento legal não foi obedecido, não há como transferir a responsabilidade para a gestão seguinte.
O princípio da continuidade administrativa, violado, segundo afirma o Sr. Pedro Augusto, por seu sucessor na prefeitura, deveria ser observado também pelo gestor que estava deixando o cargo, entregando a administração municipal livre de entraves e embaraços.
Quanto às modificações efetuadas no projeto, em decorrência da topografia do local, as alegações do gestor não podem ser acatadas, pois tal problema seria evitado quando da elaboração do projeto básico, quando sondagens deveriam ter sido efetuadas. Além disso, qualquer modificação no plano de trabalho deve ser autorizada pelo órgão repassador, nos termos do art. 15 da IN/STN nº 01/97:
Art. 15. O convênio, ou Plano de Trabalho, este quando se tratar de destinação por Portaria Ministerial, somente poderá ser alterado mediante proposta do convenente, devidamente justificada, a ser apresentada em prazo mínimo, antes do término de sua vigência, que vier a ser fixado pelo ordenador de despesa da concedente, levando-se em conta o tempo necessário para análise e decisão (Redação alterada p/IN STN nº 2/2002).
Dois fatos contribuíram de forma decisiva para a não conclusão da obra: o descumprimento da Lei nº 8.666/93 e da Instrução Normativa STN nº 01/97, conforme explicitado acima e a inércia do gestor Pedro Augusto, que deixou exaurir seu mandato como prefeito de São Vicente Férrer/PE, sem concluir a obra.
O Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes informa que assumiu novamente a administração do Município de São Vicente Férrer (gestão 2009/2012), tendo como meta prioritária o término da obra. Entretanto, deixou transcorrer todo o ano de 2009, sem que a obra fosse retomada e concluída, fortalecendo a necessidade de sua responsabilização pelo dano ao erário.
Alegações de Defesa do Senhor Geraldo Gomes dos Passos Júnior
O Sr. Geraldo Gomes dos Passos Júnior apresentou sua defesa (fls. 62/78, anexo 2), cujos argumentos resumimos abaixo:
o defendente esclarece que após o recebimento da ordem de serviço, em 22/05/2000, foi convidado a acompanhar as obras em questão como engenheiro, com visitas semanais. Em 24/11/1999, foi contratado para executar a obra, sendo que o término do contrato de trabalho se deu em 01/04/2002;
os tubos chegaram em junho/2000, ficando estocados em um depósito;
as obras foram realizadas com adaptações do projeto básico para melhor adequar-se à situação encontrada. Conforme citado no memorial descritivo do projeto básico, foram realizadas algumas modificações no projeto;
no tocante à alínea "a" dos atos impugnados constantes do ofício de citação (fls. 603/604), esclarece que o contrato firmado entre a empresa Ycal e a prefeitura foi sob o regime de empreitada por preço global, quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço certo e total. A Lei nº 8.666/93 é clara quando reza que: "Ficam os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.". A prefeitura poderia ter fiscalizado, com o engenheiro Eduardo Figueiredo da ASTEM, empresa do projeto de saneamento básico, ou seja, ele é que deveria assinar as planilhas, atestando a execução dos serviços. A empresa Ycal fez a sua parte ao emitir a planilha de medição para aprovação. Não foi contestada pela prefeitura, que pagou as faturas.
continuando suas alegações quanto às medições, alega que as elaborou conforme a execução dos serviços e, como não foram contestadas, significa que os serviços foram executados. O TCE/PE não efetuou qualquer medida, mas suposições de percentuais, não observando o corte feito na encosta do morro, o acesso e o canteiro da obra. Além disso, os técnicos do TCE não percorreram os acessos difíceis, para verificar os serviços de rede de esgoto em tubos;
afirma o engenheiro que os serviços executados pela Ycal, com as modificações efetuadas, excedem em muito o que foi medido e pago. O problema estava no projeto básico mal elaborado, levando a construtora a assumir os serviços extras executados, em respeito ao regime de empreitada global. Todas as diferenças de quantitativos entre o projetado e o medido foram explicitadas pelo defendente, que afirma ao final que a empresa contratada foi a mais prejudicada, vez que os serviços executados e não previstos superaram aqueles não executados, devido às mudanças no projeto.
Análise
O senhor Geraldo Gomes dos Passos Júnior alega que as obras não foram concluídas, apesar de a construtora haver recebido quase a totalidade dos recursos transferidos, devido às modificações efetuadas no projeto básico, que resultaram em aumento dos serviços. Esclarece que o regime do contrato firmado entre a empresa Ycal e a prefeitura era de empreitada por preço global, quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço certo e total.
Quanto às medições dos serviços prestados, tem razão quando aduz que a responsabilidade de atestar a veracidade das medições era da prefeitura, a qual deveria ter designado para esse fim o engenheiro da empresa que elaborou o projeto. O defendente era contratado da empreiteira e nunca poderia ser responsabilizado por haver atestado medições, vez que era ele próprio quem as elaborava. Além disso, nenhuma das medições foi contestada pela prefeitura.
Acrescenta que os serviços executados pela Ycal, com as modificações efetuadas no projeto, excederam em muito o que foi medido e pago. Realmente, ficou evidenciado que um dos problemas que levaram a não conclusão da obra era o projeto básico mal elaborado, levando a construtora a assumir serviços extras.
Em sua defesa, o Senhor Geraldo Gomes especificou todos os serviços medidos, demonstrando que houve uma diferença em desfavor da empreiteira, que se viu obrigada a realizar alguns itens não previstos e nem medidos.
Dessa forma, deve ser afastada a responsabilidade do engenheiro Geraldo Gomes, o qual era empregado da empreiteira, não sendo ele o responsável por atestar medições.
Quanto à empresa Ycal Representações Ltda., apesar da revelia, deve também ser excluída sua responsabilidade, restando provado que os serviços por ela executados excederam o que foi medido e pago.
Destarte, como não restou demonstrado nos autos que o objetivo do convênio - a implantação do sistema de esgotamento sanitário no Distrito de Sirigi - foi alcançado, deve o gestor do recurso, Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes, ser condenado a devolver aos cofres da Funasa a totalidade dos recursos recebidos. Assim sendo, considerando que não restou configurada sua boa-fé, propomos, desde já, o julgamento pela irregularidade das contas.
Ante o exposto, opino pelo envio dos autos à relatoria do Ministro Valmir Campelo, por intermédio do Ministério Público, nos termos do artigo 62, inciso III, do Regimento Interno, acompanhado da seguinte proposição de mérito:
acatar as alegações de defesa dos senhores Flávio Travassos Régis de Albuquerque e Geraldo Gomes dos Passos Júnior;
excluir a responsabilidade da empresa Ycal Representações Ltda.;
julgar irregulares as contas do Senhor Pedro Augusto Pereira Guedes, prefeito de São Vicente Férrer/PE, nos termos do artigo 1º inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alínea "c", c/c o artigo 23, inciso III e 19 caput, todos da Lei 8.443/92, condenando-o ao pagamento dos valores abaixo relacionados, corrigidos monetariamente e acrescidos dos encargos legais cabíveis, calculados a partir das datas abaixo especificadas, até o efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento do débito à Fundação Nacional de Saúde - Funasa, nos termos do art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno/TCU:
VALOR R$ DATA
93.375,00 19/06/2000
280.125,00 22/08/2000
aplicar ao responsável a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/92, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno/TCU, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data da Decisão até o efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
autorizar, desde logo, a cobrança executiva das dívidas, caso não atendidas às notificações, nos termos do artigo 28 inciso II da Lei 8.443/92;
determinar a remessa de cópia da documentação pertinente à Procuradoria Regional da República no Estado de Pernambuco, para as providências cabíveis, nos termos do §6º, in fine, do art. 209 do Regimento Interno/TCU."
7. O Ministério Público/TCU, representado pelo Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin (fl. 623 - vol. 3), discorda parcialmente da unidade técnica, conforme excerto do seu parecer a seguir transcrito:
"4. Considerando que a totalidade dos recursos federais repassados foram aplicados no exercício de 2000, ainda na gestão do Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes, e, em que pese a inexecução de 8,90%, não houve benefícios à população, o que se deve em grande medida à não aplicação da contrapartida acordada, aliada às falhas no projeto básico, alterações de projeto, ausência de licenças ambientais, mostrando-se adequado afastar a responsabilidade do ex-prefeito sucessor, Sr. Flávio Travassos Régis de Albuquerque, e da empresa Ycal Participações Ltda., conforme sugerido pela unidade técnica.
5. Quanto ao Sr. Geraldo Gomes dos Passos Júnior, também deve ser afastada a sua responsabilidade, já que o mesmo era engenheiro da empreiteira contratada e não da Prefeitura, de modo que não cabia a ele atestar as medições efetivadas.
6. Ante o exposto, com base nos elementos constantes dos autos e levando em conta que o Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes, como atual prefeito municipal, não trouxe notícias sobre a eventual conclusão da obra, o Ministério Público junto ao TCU acolhe a proposta de encaminhamento de fls. 617/618, no sentido de julgar irregulares as contas do responsável, condenando-o no débito apurado, sugerindo, no entanto, que seja excluído da fundamentação legal o art. 12, § 3º, da Lei nº 8.443/92."
É o relatório
Voto do Ministro Relator
VOTO
Sob exame, tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA/MS, contra o Sr. Flávio Travassos Régis de Albuquerque - ex-prefeito municipal de São Vicente Férrer-PE, gestão 2001/2008, em decorrência do não cumprimento do objeto do Convênio 2.391/99, cujo objeto era a implantação do sistema de esgotamento sanitário do distrito de Sirigi.
2. O valor transferido pelo citado convênio foi de R$ 415.000,00, sendo R$ 373.500,00 de responsabilidade da concedente e R$ 41.500,00 referente à contrapartida, liberados ao município pelas ordens bancárias 2000OB044990, de /19/6/2000, e 2000OB006996, de 22/8/2000, nos valores de R$ 93.375,00 e R$ 280.125,00, respectivamente.
3. Apesar de a TCE ter sido instaurada contra o Sr. Flávio Travassos, quem assinou o convênio, em 30/12/1999, foi o prefeito antecessor, Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes, que exerceu o mandato entre 1997/2000. Ressalto que este senhor foi reeleito para o mandato 2009/2012.
4. Conforme se verifica do relatório precedente, os responsáveis foram regular e validamente citados, tanto no âmbito do Controle Interno, quanto no âmbito do Tribunal.
5. No mérito, concordo com a instrução precedente, a qual incorporo em minhas razões de decidir, sem, no entanto, tecer algumas considerações.
6. Inicialmente, quanto à defesa do Sr. Flávio Travassos Régis de Albuquerque, entendo que assiste razão ao ex-prefeito, uma vez que os recursos do convênio foram geridos e pagos à empresa contratada ainda na gestão do prefeito anterior, Sr. Pedro Augusto.
7. Destaco que a prefeitura administrada pelo então prefeito Pedro Augusto emitiu a ordem de serviço para iniciar a obra em 22/5/2000, prevendo a conclusão da obra em 120 dias, com vencimento inicial em 22/11/2000. Foram realizados três pagamentos, conforme medições apresentadas pela empresa: i) R$ 88.362,09, em 26/6/2000; ii) R$ 183.564,35, em 24/8/2000; iii) R$ 101.335,27, em 1º/9/2000, totalizando R$ 373.261,71. Tendo em conta as datas de pagamentos, confirma-se que a quase totalidade dos recursos recebidos da Funasa (R$ 373.500,00) foram gastos na gestão do Sr. Pedro Augusto, faltando ainda 82 dias para o término do convênio. Vale observar que o convênio ainda foi prorrogado até 23/6/2001.
8. Nesse passo, não cabe a alegação de que o embargo do Ibama por falta de licenciamento ambiental, ocorrido em 21/12/2000, forçou a paralisação da obra, uma vez que ex-prefeito Pedro Augusto teve tempo suficiente para conclusão da obra até a data do embargo, pois restava somente 8,9% da obra a ser concluída, conforme auditoria do órgão repassador.
9. Ademais, observo que esse percentual faltante praticamente equivale ao montante da contrapartida que a prefeitura não aplicou na obra, ou seja, R$ 41.500,00. O caso concreto é que o então prefeito Pedro Guedes deixou a obra inacabada e a população à mercê de doenças, pois o esgoto ainda é jogado diretamente no rio Sirigi sem tratamento adequado.
10. A questão do embargo do Ibama é apenas uma das falhas da obra mal projetada e executada, conforme informam os relatórios de inspeção da Funasa e da prefeitura, este executado na gestão subsequente. As falhas do projeto básico foram confirmadas até pelo engenheiro da empresa Ycal Participações Ltda., Sr. Geraldo Gomes dos Passos Júnior, responsável pela execução da empreitada.
11. Saliento que o licenciamento ambiental é obrigatório para obras de esgotamento sanitário, conforme prevê a Resolução Conama 001/1986, reproduzida parcialmente no art. 2º da Instrução Normativa STN 001/1997, norma essa regente para as transferências de recursos federais e inscrita no preâmbulo do termo de convênio.
12. Há que se falar, também, na infringência ao art. 6º, inciso IX, e ao art. 12, inciso VII, da Lei 8.666/93, que determina que o projeto básico deve ter o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, tido como requisito obrigatório da contratação.
13. Destaco que o Sr. Pedro Augusto Pereira Guedes é o atual prefeito (gestão 2009/2012) e, conforme consignado em suas alegações de defesa, a conclusão da obra em apreço seria meta prioritária. No entanto, passados mais de um e meio de seu mandato, não retomou as obras paralisadas há quase dez anos, sem nenhuma justificativa plausível. Anoto que a falta de dinheiro para a contrapartida é inaceitável, pois o município contou, no exercício de 2008, com uma receita orçamentária da ordem de R$ 18,5 milhões/anuais. Logicamente, essa receita foi maior no exercício de 2009, primeiro ano de seu mandato (fonte: http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1, acessado em 21/9/2010, às 18:30h).
14. Quanto à defesa do Sr. Geraldo Gomes dos Passos Júnior, engenheiro da empresa Ycal Participações Ltda., empregado contratado e responsável pela obra, entendo pertinentes as suas alegações. Ademais, ele era responsável somente pelas medições do serviço executado, representando a empresa que trabalhava. Cabia à prefeitura a confirmação dos dados apresentados para pagamento, os quais foram realizados sem nenhuma contestação pela contratante.
15. No mais, endosso as análises da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU, também em relação à empresa Ycal Representações Ltda., uma vez que essa cumpriu o que foi contratado, mesmo considerando um projeto básico deficiente.
Ante o exposto, acompanhando os pareceres emitidos nos autos, com o ajuste de fundamentação proposto pelo MP/TCU, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 16 de novembro de 2010.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa/MS, contra o Senhor Flávio Travassos Régis de Albuquerque - ex-prefeito municipal de São Vicente Férrer-PE, em decorrência do não cumprimento do objeto do Convênio 2.391/99, cujo objeto era a implantação do sistema de esgotamento sanitário do distrito de Sirigi.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator,
9.1. acatar as alegações de defesa dos senhores Flávio Travassos Régis de Albuquerque e Geraldo Gomes dos Passos Júnior;
9.2. excluir a responsabilidade da empresa Ycal Participações Ltda.
9.3. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo prefeito Pedro Augusto Pereira Guedes (CPF 317.521.304-34) e julgar irregulares as contas, relativas ao Convênio 2.391/99, firmado entre o município de São Vicente Férrer/PE e a Fundação Nacional de Saúde - Funasa, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", c/c o art. 23, inciso III e 19, caput, da Lei nº 8.443/1992, condenando-o ao ressarcimento aos cofres daquela fundação, dos valores a seguir relacionados;
VALOR HISTÓRICO DATA
R$ 93.375,00 19/6/2000
R$ 280.125,00 22/8/2000
9.4. aplicar ao responsável a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/92, no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.5. autorizar, desde logo, e se requerido, o parcelamento das dívidas em até 24 (vinte e quatro) parcelas mensais consecutivas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
9.6. alertar o responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor;
9.7. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.8. determinar a remessa de cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentam, à Procuradoria da República no Estado de Pernambuco para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis, nos termos do artigo 16, § 3º, da Lei nº 8.443/1992;
9.9. encaminhar à Fundação Nacional de Saúde - Funasa, entidade instauradora da TCE, cópia da deliberação que vier a ser adotada, para ciência do resultado do julgamento, em respeito ao artigo 18, § 6º, da Resolução-TCU nº 170/2004
Quorum
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo (Relator) e José Múcio Monteiro.
13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Auditor presente: Weder de Oliveira
Publicação
Ata 39/2010 - Primeira Câmara
Sessão 16/11/2010
Dou 22/11/2010
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